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结构变迁与我国农业保险财政补贴政策研究认领

被引量： 6

作者：

熊志刚

学位授予单位：

中央财经大学

摘要：

自2007年首次实施中央财政保费补贴以来,我国农业保险在保费规模、保障领域、覆盖面等方面取得长足进展,构建了基本制度框架、形成稳定政策预期并初步培育了农业保险市场。当前面临农户需求分化和局部变革并存、农业保险市场格局形成和瓶颈制约并存、地方政府动力形成和激励不足并存等结构性变迁特性,存在农业保险保障程度维持较低水平、农业保险目标虚置、农业保险普惠性与农户异质性矛盾、农业保险发展模式单一性和区域异质性矛盾等突出问题。本文聚焦农业保险财政补贴政策传导效应和政府行为研究,重点围绕对地方政府的激励,研究在财政分权、空间异质性财政竞争、专项转移支付等激励约束背景下农业保险财政补贴政策优化和政府行为优化问题。选择政府行为作为研究视角主要基于:目前我国农业保险由政府“单方主导”程度高而市场化程度并不高,我国财政体制和治理传统决定地区异质性应优先于微观主体异质性考量,现阶段我国农业保险制度处在“财政分权、政治集权”体制下构建阶段,对地方政府的激励十分重要,“把激励做对”首先是应把地方政府的激励做对。受我国集权体制,纵向政府间复杂的委托代理形态往往被“中央决策、地方执行”抽象概念惯性所取代,特别是对于类似农业保险财政补贴等规模和影响力有限的转移支付项目,相关补贴政策传导机制、激励效应、事权划分等研究并不深入。本文对农业保险财政补贴政策分析注重突出以下思路:一是强调政府主体地位。“财政是国家治理的基础和重要支柱”,国家治理论强调市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用“二者是有机统一的”。农业保险财政补贴政策研究应置于政府主导的涉及风险分配机制、资源配置机制、契约机制、激励相容约束机制、制度供给机制的宏观语境。二是以公共性作为出发点。公共性是公共政策的逻辑起点、价值基础和精神内核。农业保险财政补贴政策的出发点必须坚持公共性,目标在于促进公共福利增进。避免混淆制度供给失灵和技术缺陷,避免技术因素和市场因素主导的片面化、碎片化制度设计。三是统筹公平与效率坚持“两分”观念,主张将农业保险基础保障与叠加保障分离、政府和市场职责分离、中央政府与地方政府职责分立、农业保险财政补贴长远目标与近期目标分置等,提出政府职责定位在“托底”与“托市”、按保障层级划分农业保险事权、以培育农业保险市场作为政策实施直接目标等观点。四是注重制度性激励。基于财政体制、农业农村宏观背景,农业保险制度构建的短期、局部博弈(效率导向的保险技术层面的制度安排)必须控制在农业保险演进框架下(公平导向的财政政策层面的顶层规划),在激励手段有限情况下,财政补贴政策必须增强制度性激励,具体而言,在宏观层面,以分级保障的农业保险事权划分确保向地方政府“实质性”分权,在微观经营层面,强化市场化原则的引导,坚持以社会效益最大化和效率为导向,平衡规模经济、交易成本、市场效率间关系,综合运用市场与计划、强制与自愿等手段,不受限于国家经济体制、市场化程度、保险市场发达程度等,不拘泥于“表象”之争。本文研究采用规范分析、实证分析、制度分析、比较分析等方法,遵循“宏观-中观-微观”的研究递进和“理论基础-实践问题-实证研究-应用研究”的研究路径。研究章节安排是:第一部分包括第一、二、三章,分别为导论、文献综述和基础理论分析,为全文奠定研究基础;第二部分包括第四、五章。从宏观层面展开研究,第四章提出农业保险政府行为分析框架。分析农业保险财政补贴政策现状、结构变迁内容、存在突出矛盾,从类社会保障属性和基本公共服务均等化两个相对现实的公共财政视角界定基础性农业保险的公共品属性。囿于对“政策性金融”发展模式和政府承担“兜底”责任的谨慎乃至回避,对政府干预农业保险制度的角色定位仍不清晰。本章从风险分配责任、市场增进理论、国家治理三个视角给出了政府作为“市场主体”参与构建农业保险制度的分析框架。第五章分析农业保险财政补贴激励效应,从供给侧、宏观财政体制的层级和政策传导的角度,将对地方政府激励分为财政体制激励(非显性)和财政补贴政策激励(显性)两个层次,探讨地方政府主动发展农业保险的激励机制。分别分析农业保险领域财政体制激励特点和农业保险财政补贴传递效应、作用机理。最后,利用面板模型对非显性和显性激励效应进行实证分析,提出对地方政府“实质性”分权、加强制度性激励等方向性思路。第三部分包括第六、七、八章。从中观层面展开研究,第六章分析农业保险制度国际经验与借鉴启示。总结美国、法国、日本、印度等典型农业保险发展模式的特点,重点从各国探索农业保险的路径轨迹、制度安排与国情结合的切入点、制度执行偏差原因等方面开展分析,总结7方面可供借鉴经验。第七章提出农业保险事权划分。向地方政府“实质性分权”必须由农业保险事权等制度性保障。在总结事权划分原则及我国现状的基础上,提出按保障层级划分农业保险事权的创新观点,将事权划分为巨灾保障权、灾后救济权和产业发展权,提出针对这一思路明确事权、支出责任、运行方式的方案。从制度优势、技术优势论证中央政府承担巨灾保障的科学性、可行性。第八章分析地方政府农业保险事权的激励约束机制。利用委托代理模型,详细分析对不同发展阶段对地方政府激励6类情形中,中央与地方政府的风险分担、信息利用、激励结构等问题及政策要点。在激励手段有限的条件,中央政府应加大制度性激励,善意合作比惩罚性措施更为有效和可持续。结合信号传递和信息甄别模式,论证中央政府提高“善意程度”策略,包括采取分类拨款赋予地方政府专项资金使用自主权以及“以奖代补”等。“年度省级农业保险方案”可以作“信号传递”博弈的有效载体。第四部分包括第九、十章。从微观层面展开研究,第九章分析农业保险主体行为和运行体制。主要考察农业保险运行体制机制,按“制度供给-制度运行-制度创新”逻辑,分别分析农业保险制度供给机制中主体行为、农业保险“项目制”运行体制和农业保险政策扩散机理。从项目制运行体制和资源依赖博弈策略两方面考察地方政府、保险企业的互动关系,并提出重视高位推动、多重属性治理、借力打包等,增强地方政府和保险企业资源依赖博弈理性,加强垂直影响政策扩散模式、保险公司与政府间“资源交换”政策创新运用等建议。第十章总结研究结论、政策建议和研究展望。

摘要译文

关键词：

农业保险; 财政补贴; 政府行为; 事权划分; 地方政府激励

学位年度：

2018

学位类型：

博士

学科专业：

财政学

导师：

安秀梅

中图分类号：

F842.6[各种类型保险];F812.8[农村财政]

学科分类号：

020205[金融学];120405[社会保障];020204[财政学]